Öffentliche Sicherheit

Der lange Weg zum Branchengesetz

„Zu dem Thema der Neuordnung des privaten Sicherheitsgewerbes befindet sich noch kein Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren. Nach unserer Kenntnis steht dies auch nicht unmittelbar bevor.“ So kurz und knapp fiel die Antwort der Presseabteilung der Unionsfraktion aus, als unsere Redaktion kurz vor den Parlamentsferien wissen wollte, wie es um das angekündigte Gesetz für das private Sicherheitsgewerbe steht. Fast ein Jahr nach den Wahlen ist also auf diesem Gebiet noch keine Bewegung in Sicht.

Der Vierzeiler, im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19. Legislaturperiode, verdeutlicht zumindest das Problembewusstsein: „Private Sicherheitsbetriebe leisten einen wichtigen Beitrag zur Sicherheit. Durch die Neuordnung der Regelungen für das private Sicherheitsgewerbe in einem eigenständigen Gesetz werden wir die Sicherheitsstandards in diesem Gewerbezweig verbessern und so für noch mehr Sicherheit und Verlässlichkeit sorgen.“

Die Gretchenfrage der Sicherheitswirtschaft

Die verbleibenden drei Jahre bis zur nächsten Wahl sollten auf jeden Fall intensiv genutzt werden, um auch dieser Absichtserklärung Gestalt zu verleihen. Denn eines lässt sich schon vorab feststellen: Egal wie es am Ende formuliert sein wird, es wird schon in der Entstehungsphase ein heftiges Pro und Kontra geben. Auf der einen Seite werden die Gewinner sich gegenseitig auf die Schulter klopfen, auf der anderen Seite die Verlierer die Konsequenzen in düsteren Farben malen.

Aber mal ganz von vorne. Wer wird bei dieser Gesetzesinitiative als erstes seinen Hut in den Ring werfen? Wird es das Wirtschaftsministerium, derzeit geleitet von Peter Altmaier (CDU), sein? Schon seit Jahren kritisiert der Bundesverband der Sicherheitswirtschaft (BDSW) die gegenwärtige ministerielle Anbindung der Branche. Seit 1927 unterliegen die privaten Sicherheitsdienste der Zuständigkeit der Gewerbeordnung und damit den Wirtschaftsbehörden. Eine wirksame Prävention und Gefahrenabwehr sei aber eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, sagt BDSW-Präsident Gregor Lehnert. Diese könne nicht im Gewerberecht geregelt werden. Innen oder Wirtschaft wird zur Gretchenfrage.

Forderung nach Gesetz nicht neu

Der Blick des Branchenverbandes ist auf das Innenministerium gerichtet. In seiner kurzen Amtszeit war vom neuen Innenminister Horst Seehofer (CSU) noch nicht zu erwarten, dass er die Zeit gefunden hätte, sich zu diesem Themenkomplex zu positionieren. Anzeichen dafür, dass er in Sachen private Sicherheitsdienstleister den Weg seiner Vorgänger verlassen würde, sind noch nicht zu erkennen. Dabei sollten dafür die Voraussetzungen eigentlich gut sein. Seehofers Parlamentarische Staatssekretäre, Stephan Mayer (CSU) und Günter Krings (CDU), waren in der Vergangenheit mehrfach Referenten und Gastredner auf Veranstaltungen des BDSW und hatten sich unisono zustimmend zu den Forderungen des Verbandes geäußert, was die Anbindung der Branche an das Innenministerium betrifft.

Der Ruf nach einer gesetzlichen Regelung für die Tätigkeit der privaten Sicherheitsdienstleister ist indes nicht neu. Mit dem Heraustreten der Branche aus ihrem wirtschaftlichen Schattendasein waren immer wieder Überlegungen verbunden, vor allem polizeiliche Aufgaben mit den Möglichkeiten der privaten Sicherheitsdienstleister zu synchronisieren. Dies wird in einem Aufsatz bestätigt, den die offiziöse „Bundesanstalt für politische Bildung“ im Juni 2012 veröffentlichte. Darin wurde zwar konstatiert, bislang sei, „obwohl vielfach gefordert, zuletzt mit Nachdruck auf dem 67. Deutschen Juristentag in Erfurt im Jahr 2008, ein Public-Private-Partnership-Gesetz nicht durchsetzbar“ gewesen. Woran es letztlich scheiterte, darüber wird in dem Artikel keine Auskunft erteilt. Es ist sicher keine allzu parteiische Schuldzuweisung, hier zu konstatieren, dass es in erster Linie den staatlichen Stellen an Interesse und vielleicht auch Mut an einer solchen gesetzlichen Regelung mangelte.

„Erreichung und Optimierung einheitlicher Standards“

So ist wohl auch das – etwas euphemistisch gesprochen – zögerliche Handeln der Bundesregierung zumindest in diesem Bereich erklärlich. Ansätze, einen gewissen gesetzlichen Rahmen zu schaffen, gab es immer wieder. Vor fast zehn Jahren hatte sich 2009 die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren (IMK) der Länder in einem „Programm Innere Sicherheit – Fortschreibung 2008 / 2009“ in einem gesonderten Punkt zur „Kooperation mit privaten Sicherheitsdienstleistern“ geäußert. Zu den – als solches besonders hervorgehobenen – Kernaussagen zählte, der im Konjunktiv gehaltene Vorschlag „Die Zertifizierung von privaten Sicherheitsdienstleistern sollte verbindlich vorgeschrieben werden.“

In einem Beschluss der 190. Sitzung der IMK im Mai 2010 wurde die Bedeutung einer verbindlich vorgeschriebenen Zertifizierung von Unternehmen im privaten Sicherheitsgewerbe „zur Erreichung und Optimierung einheitlicher Standards“ noch einmal wiederholt.

Dann befasste sich ein Unterausschuss „Führung, Einsatz und Kriminalitätsbekämpfung“ speziell mit dem Thema „Zertifizierung von Unternehmen im privaten Sicherheitsgewerbe.“ Der Ausschuss, bestehend vor allem aus führenden Vertretern der Länderpolizeien, hörte sich auch die Vorstellungen des BDSW (damals noch BDWS) an. Es wurden eine Reihe wichtiger Ereignisse und besondere Aufgabengebiete benannt, bei denen es Schnittstellen zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdienstleistern gibt. Daraus folgernd hielt man fest, dabei komme „aufgabenbezogen dem Grad der Zuverlässigkeit, der Qualifikation, der Quantität sowie der angemessenen Ausstattung [der privaten Sicherheitsdienstleister] aus Sicht der Polizei erhebliche Bedeutung zu. Für die professionelle polizeiliche Lagebeurteilung und Einsatzbewältigung ist die Einhaltung von Standards durch die Unternehmen im privaten Sicherheitsgewerbe unerlässlich.“

Die Notwendigkeit wird erkannt, aber…

Im August 2013 veröffentlichte die Arbeitsgruppe der Innenministerkonferenz zur Zertifizierung privater Sicherheitsunternehmen ihren Abschlussbericht und plädiert darin für die Aufnahme personenbezogener Anforderungen in den § 34 a der Gewerbeordnung (GewO). Die Arbeitsgruppe sprach sich auch für ein Gesetz für private Sicherheitsunternehmen aus, sah darin aber zum damaligen Zeitpunkt keine realistische Option. Fazit: Es sollte an einem höchst umstrittenen Paragraphen der Gewerbeordnung gebastelt werden; die schon damals dringend notwendige gesetzliche Gesamtregelung hingegen wurde auf Eis gelegt.

Eine Partei wagt einen Vorstoß

Kurz zuvor hatte der damals neugewählte BDSW-Präsident Gregor Lehnert, gerade die Zielrichtung, gesetzliche Rahmenbedingungen zu schaffen ausdrücklich unterstrichen: „Mit Ausnahme von Österreich und Deutschland unterliegt die Zuständigkeit für die privaten Sicherheitsdienste in allen anderen 25 EU-Staaten den Innen- bzw. Justizministerien. Die Zeit ist reif, auch in Deutschland die rechtlichen Rahmenbedingungen für die privaten Sicherheitsdienste auf eine neue Grundlage zu stellen. Der BDSW fordert deshalb, dass die privaten Sicherheitsdienste in den Zuständigkeitsbereich des Innenministeriums fallen.“

Außer verständnisvollem Kopfnicken kamen jedoch aus den Reihen der Politik wenig substantielles, obwohl die Forderung ständig vorgetragen wird.

2014 machte dann die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen Vorstoß. Sie brachte im Bundestag einen Antrag ein, in dem sie die Bundesregierung aufforderte „einen gesetzlichen Rahmen für die Tätigkeit privater Firmen“ zu schaffen (Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode, Drucksache 18/3555). Der Anlass für diese Initiative waren die Vorgänge in einer Notunterkunft für Flüchtlinge im nordrhein-westfälischen Burbach, die bundesweit für Empörung sorgten und einige Politiker in Erklärungsnot brachten. Mitarbeiter des dort als Subunternehmen eingesetzten Sicherheitsdienstleisters hatten wegen Übergriffen für Entsetzen gesorgt. Die Forderung nach einer strengeren gesetzlichen Regulierung für den Einsatz privater Sicherheitsdienstleister wurde immer hörbarer.

Sektorspezifisches Gesetz oder Gewerbeordnung

Die Initiative der Grünen blieb dennoch in wesentlichen Punkten vage. So wurde vorgeschlagen, die Bundesregierung solle aufgefordert werden, „zu prüfen“, ob die angestrebte Kontrolle „besser mit einem sektorspezifischen Gesetz für private Sicherheitsunternehmen oder einer Änderung des Gewerberechts, insbesondere des § 34 a GewO zu erreichen“ sei. Gefordert wurde, „ein Zulassungsverfahren zu entwickeln, das die Aufnahme von unternehmerischer Tätigkeit im Sicherheitsbereich an klare Voraussetzungen bindet; insbesondere durch klare Anforderungen an die persönliche Zuverlässigkeit, Qualitätsstandards für die Ausbildung der Sicherheitskräfte sowie Transparenz in der unternehmerischen Tätigkeit“, offen blieb jedoch die Kernfrage, von welchem Ministerium die Kontrolle der Branche erfolgen soll.

Allen Beteiligten und Betroffenen dürfte klar sein, dass das nun angekündigte Gesetz für die private Sicherheitswirtschaft kein leichtes Unterfangen wird. Selbst dort, von wo die Rufe nach staatlicher Regelungen des Gewerbes am lautesten kommen, wird nicht nur Jubel aufbrausen, wenn die staatlichen Korsettstangen spürbar werden. Erhöhte Anforderungen bedeuten steigende Kosten. Ein Blick über die Grenzen liefert Beispiele.

Auswirkungen auf den Markt

Als in unserem östlichen Nachbarland Polen 2015 die Sozialversicherungspflicht für Mitarbeiter der Wachdienste angekündigt wurde, sah man die ganze Branche im Umbruch. „Der Vorsitzende der zweitgrößten Securityfirma Konsalnet, Jacek Pogonowski, rechnet wegen der neuen Bestimmungen mit einem Rückgang des Sicherheitspersonals um etwa 10 Prozent“, hieß es daraufhin bei Germany Trade & Invest (GTAI), einer Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland für Außenwirtschaft und Standortmarketing. Branchenkenner erwarteten durch die Maßnahme, dass die Preise für die Leistungen der Sicherheitsfirmen in Polen um mindestens 20 bis 25 Prozent steigen werden. Wovon auch ausländische Investoren betroffen seien, die ihre Immobilien in Polen schützen lassen wollen. „War bislang die Bezahlung eines Wachmanns“, so GTAI, „meist kostengünstiger als die Beschaffung von Monitoring-Ausrüstungen, so soll sich dieses Verhältnis nun umkehren.“ Die Informationen kamen von der Polnischen Kammer der Sicherheitsdienste, einer Selbstverwaltungseinrichtung auf gesetzlicher Grundlage. Ähnlicher Diskussionen sollte man sich bei uns gewärtigen, wenn nach einer gesetzlichen Regelung einigen Billigheimern des Sicherheitsgewerbes die Luft ausgeht, die sich dann auch noch in der Arbeitslosenstatistik niederschlagen könnte.

Konflikte sind absehbar

Aber auch einzelne Kompetenzübertragungen an die Privaten laufen keinesfalls reibungslos, wie ein Blick in unser größtes westliches Nachbarland zeigt. Jüngstes Beispiel: Geschwindigkeitskontrollen durch private Sicherheitsdienstleister entlang von National- oder Departementsstraßen in Frankreich. Dort soll innerhalb der nächsten zwei Jahre der Betrieb mobiler Radarfallen vornehmlich an Privatfirmen übergehen, wie Spiegel online im Mai dieses Jahres meldete. Die Liga zur Verteidigung der Autofahrer sammelte für eine Petition 427.000 Unterschriften, der Verein „40 Millionen Autofahrer“ legte beim Staatsrat Widerspruch ein: „Es geht dabei doch nur darum für den Staat wesentliche Einnahmen zu scheffeln“.

Solche und ähnliche Beispiele dürften die Politiker bei uns vor Augen haben, wenn sie sich an die gesetzliche Regulierung der privaten Sicherheitswirtschaft machen. Die Regierungskoalition „soll erst einmal liefern“, teilte man uns aus dem Büro des FDP-Bundestagsabgeordneten Dr. Jürgen Martens mit. Auch beim Koalitionspartner SPD ist abwarten angesagt.

Ähnliche Diskussionen in Österreich 

In Österreich laufen ähnliche Diskussionen wie in Deutschland. Wie bereits erwähnt, bilden diese beiden Länder in Sachen ministerieller Ausrichtung des Sicherheitsgewerbes die absolute EU-Ausnahme. „Geschätzte 10.000 Menschen arbeiten mittlerweile als ‚Sicherheitsdienstleister‘ in Österreich. Vor dem Hintergrund der unverändert hohen Terrorgefahr verlangt Matthias Wechner, österreichischer Geschäftsführer von G4S, dem weltweit größten Sicherheitskonzern, nun dringend Verschärfungen für diese 10.000 Personen“, heißt es in einem Artikel des Wiener „Kurier“. „Es muss endlich eine Rechtsgrundlage bzw. ein Gesetz geschaffen werden, um die Ausbildung und vor allem die Sicherheitsüberprüfung dieser Beschäftigten zu regulieren“, hatte Wechner in einem Interview mit dem Blatt gefordert.

Meist nicht im Fokus steht – gar nicht EU-Mitglied – die Schweiz. Auch dort ist, was Dienstleistungen anbelangt nicht eitel Sonnenschein. „Security schweizweit regeln“, titelte die „Neue Zürcher Zeitung“ vor rund zwei Jahren einen Kommentar indem konstatiert wurde: „Es ist unbestritten, dass die wachsende Branche der Security-Unternehmen gewisse Regulierungen braucht. Immerhin geht es um einen heiklen Bereich. Doch eine einheitliche Lösung ist nicht in Sicht.“ Dort sind Unternehmens-Zulassungen von Kanton zu Kanton unterschiedlich geregelt. Die Kommentatorin meint: „Vielleicht brauchte es einen zweiten Anlauf für ein Bundesgesetz. Verbunden mit der großen Hoffnung, dass ein schlankes, unbürokratisches Gesetz zustande käme, das nur das Notwendige regelt, und zwar mit Augenmaß.“

Auswirkungen des zögerlichen Verhaltens

Schon jetzt kann man sagen, dass die zögerliche Haltung der Regierung faule Früchte trägt. Rechtsextreme bemühten sich gezielt, so meldeten die „Potsdamer Neueste Nachrichten“ im Februar dieses Jahres, „um Arbeitsstellen im Brandenburger Bewachungsgewerbe. In Einzelfällen gründeten Neonazis sogar ein eigenes Gewerbe.“ Dies sei aus einer Antwort des brandenburgischen Innenministeriums auf eine kleine Anfrage im Potsdamer Parlament hervorgegangen. „Dieses Tätigkeitsspektrum bietet Rechtsextremisten eine Vielzahl von Möglichkeiten, rechtsextremistisches Gedankengut in den öffentlichen Raum zu transportieren oder repressiv auf Andersdenkende und auf Bürger ausländischer Herkunft einzuwirken“, heißt es in der Antwort. Deutlicher lässt sich die Notwendigkeit eines Gesetzes für das private Sicherheitsgewerbe kaum noch formulieren. Im Februar 2016 musste das Innenministerium von Schleswig-Holstein einen Sicherheitsdienstleister fristlos kündigen, nachdem bekannt wurde, dass es auch straffällig gewordene Mitarbeiter in der Erstaufnahme für Flüchtlinge beschäftigte. Bei der anschließenden Überprüfung von rund 300 Beschäftigten der Firma durch das Landeskriminalamt, wurden 65 Personen identifiziert, denen eine Beschäftigung in Erstaufnahmeeinrichtungen  untersagt wurde. Auch hier wird deutlich, wie dringend notwendig eine genauere Überprüfung der Bewerber vor ihrer Einstellung ist, damit sich am Ende nicht ganze Herden von schwarzen Schafen sammeln können.

Ein vorausschauendes Gesetz schaffen

Inzwischen wachsen die Themenfelder weiter, für die das Sicherheitsgesetz ausgerichtet sein muss. Große gesellschaftliche Krisen stellen die privaten Sicherheitsdienstleister vor noch nicht gekannte Aufgaben. Klimatische oder ökologische Verwerfungen fallen ebenso darunter, wie beispielsweise große, länderübergreifende Ausfälle der Infrastruktur. Resilienz ist das Stichwort. Alle diese Herausforderungen sollten sich in dem neuen Gesetz wiederfinden. Ein weiteres Zuwarten ist kein Zeichen besonderer politischer Handlungsfähigkeit.

Foto: pixabay

Redaktion Prosecurity

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